Memorandum Budapeszteńskie z 1994 roku to jeden z najczęściej przywoływanych dokumentów w kontekście wojny w Ukrainie. Wokół tego porozumienia narosło wiele mitów, a klucz do zrozumienia dzisiejszej sytuacji geopolitycznej leży w precyzyjnym rozróżnieniu między „zapewnieniami” a „gwarancjami”. Odpowiedź na pytanie postawione w tytule brzmi: tak, dokument ten zobowiązywał sygnatariuszy do respektowania granic Ukrainy, ale nie zawierał twardych mechanizmów zbrojnej obrony w razie ich naruszenia.

Czym dokładnie było Memorandum Budapeszteńskie?

5 grudnia 1994 roku, podczas szczytu KBWE w Budapeszcie, przywódcy Ukrainy, Rosji, Stanów Zjednoczonych i Wielkiej Brytanii podpisali dokument, który miał przypieczętować przystąpienie Ukrainy do Układu o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej (NPT). W tamtym czasie Ukraina dysponowała trzecim co do wielkości arsenałem nuklearnym na świecie, odziedziczonym po rozpadzie Związku Radzieckiego. Było to ponad 1700 głowic jądrowych, które czyniły z Kijowa potęgę militarną, przynajmniej na papierze.

W zamian za przekazanie tej broni Rosji do utylizacji, mocarstwa złożyły Ukrainie obietnice dotyczące jej bezpieczeństwa. Dokument składał się z sześciu punktów, w których sygnatariusze potwierdzili swoje zobowiązanie do respektowania niezależności, suwerenności i istniejących granic Ukrainy. Zobowiązali się również do powstrzymania się od stosowania groźby lub użycia siły przeciwko integralności terytorialnej tego państwa.

Pułapka językowa: zapewnienia zamiast gwarancji

Największym problemem Memorandum Budapeszteńskiego okazała się terminologia. W języku angielskim dokument mówi o „security assurances” (zapewnieniach bezpieczeństwa), a nie o „security guarantees” (gwarancjach bezpieczeństwa). Choć dla laika różnica może wydawać się niewielka, w świecie dyplomacji i prawa międzynarodowego jest ona kolosalna.

Gwarancje bezpieczeństwa zazwyczaj wiążą się z konkretnymi zobowiązaniami prawnymi i militarnymi – przykładem może być Artykuł 5 Traktatu Północnoatlantyckiego (NATO), który zakłada, że atak na jednego członka jest atakiem na wszystkich. Zapewnienia zawarte w Memorandum były jedynie deklaracją polityczną. Oznaczało to, że USA i Wielka Brytania obiecały „szanować” granice Ukrainy, ale nie obiecały, że będą o nie walczyć własnymi wojskami, jeśli ktoś inny te granice naruszy.

Co miało się stać w przypadku agresji?

Dokument przewidywał tylko dwa mechanizmy działania w sytuacji, gdyby suwerenność Ukrainy została zagrożona:

1. Konsultacje: Sygnatariusze zobowiązali się do przeprowadzenia rozmów w przypadku powstania sytuacji naruszającej zobowiązania.
2. Rada Bezpieczeństwa ONZ: Państwa obiecały podjąć natychmiastowe działania w celu uzyskania pomocy dla Ukrainy ze strony Rady Bezpieczeństwa ONZ, jeśli stałaby się ona ofiarą agresji lub obiektem groźby agresji z użyciem broni jądrowej.

Problem polega na tym, że Rosja, będąca agresorem, jest jednocześnie stałym członkiem Rady Bezpieczeństwa z prawem weta. To sprawiło, że jedyny formalny mechanizm „pomocy” przewidziany w memorandum stał się w praktyce bezużyteczny.

Dlaczego Ukraina zgodziła się na takie warunki?

W 1994 roku sytuacja Ukrainy była niezwykle trudna. Państwo zmagało się z hiperinflacją i kryzysem gospodarczym, a utrzymanie arsenału jądrowego było niezwykle kosztowne. Co więcej, kody startowe do rakiet znajdowały się w Moskwie, więc Ukraina miała broń, której nie mogła w pełni kontrolować bez kosztownego przeprogramowania systemów.

Zarówno Stany Zjednoczone, jak i Rosja wywierały na Kijów ogromną presję, by pozbył się głowic. Zachód obawiał się „nuklearnego chaosu” po upadku ZSRR, a Rosja chciała odzyskać kontrolę nad strategicznym uzbrojeniem. Ukraina wybrała drogę integracji ze światową społecznością, licząc na to, że polityczne deklaracje mocarstw będą wystarczającym straszakiem dla potencjalnych agresorów.

Ciekawostka: nie tylko Ukraina

Mało kto pamięta, że Memorandum Budapeszteńskie nie dotyczyło wyłącznie Ukrainy. Podobne dokumenty podpisano tego samego dnia z Białorusią i Kazachstanem. Te dwa państwa również zrezygnowały z broni jądrowej pozostałej po Związku Radzieckim w zamian za analogiczne zapewnienia bezpieczeństwa. Różnica polega na tym, że w późniejszych latach Białoruś zacieśniła współpracę wojskową z Rosją, a Kazachstan prowadził wielowektorową politykę zagraniczną, unikając bezpośredniego konfliktu granicznego z Moskwą.

Dziedzictwo memorandum w obliczu wojny

Z perspektywy czasu Memorandum Budapeszteńskie jest często oceniane jako porażka dyplomatyczna Ukrainy lub dowód na nieskuteczność prawa międzynarodowego opartego na „dobrej wierze”. Gdy w 2014 roku Rosja anektowała Krym, a w 2022 roku rozpoczęła pełnoskalową inwazję, Moskwa złamała niemal każdy punkt tego porozumienia.

Z kolei USA i Wielka Brytania, choć nie były zobowiązane do wysłania wojsk, poczuły się moralnie i politycznie zobligowane do wsparcia Ukrainy w inny sposób – poprzez dostawy broni, pomoc finansową i sankcje nałożone na agresora. Można argumentować, że dzisiejsza pomoc Zachodu dla Ukrainy jest pośrednią realizacją ducha memorandum, mimo że litera prawa nie wymuszała tak zdecydowanych działań.

Współczesna lekcja płynąca z wydarzeń z 1994 roku jest brutalna dla mniejszych państw: w polityce międzynarodowej deklaracje polityczne są warte tyle, ile siła państwa, które je składa, oraz determinacja tych, którzy mają je egzekwować. Ukraina, oddając broń jądrową, zrezygnowała z najsilniejszego straszaka, otrzymując w zamian dokument, który okazał się niewystarczający w zderzeniu z imperialnymi ambicjami sąsiada.